Het standstill-beginsel

De afgelopen jaren nam de Vlaamse regering een aantal maatregelen die aan het recht op ondersteuning van personen met een handicap raken. Er werd gesleuteld aan het systeem van de persoonsvolgende financiering, waardoor duizenden mensen hun persoonsvolgend budget verminderd zagen. Na de zogenaamde “correctiefasen”, volgden de “actualisering” en het “experiment gedeeltelijke terbeschikkingstelling van persoonsvolgende budgetten”. Bij dit laatste kregen 1.100 personen op de wachtlijst in prioriteitengroep 2 bij wijze van onderzoek slechts de helft van hun budget.

Deze maatregelen werden juridisch aangevochten. Een belangrijk argument dat daarbij aan bod komt is het standstill-beginsel.

Als mensenrechtenorganisatie organiseert GRIP het platform Handicap en Recht. Het platform zet ervaringsdeskundigen met een handicap, verenigingen van personen met een handicap en juridisch experts rond de tafel. Het standstill-beginsel is een van de thema’s waar we binnen dit platform rond werken.

In dit artikel leggen we uit wat dit standstill-beginsel juist inhoudt en waarom het zo belangrijk is. We deden hiervoor beroep op de expertise van Timo Lehaen die zich al enkele jaren in het thema van artikel 23 verdiept. 

1. Artikel 23 van de Grondwet beschermt de sociaaleconomische grondrechten

In België heeft iedereen het recht om een menswaardig leven te leiden. Dit recht wordt gewaarborgd door artikel 23 van onze Grondwet en bevat verschillende elementen. Het recht op behoorlijke huisvesting, op een gezond leefmilieu en op sociale bescherming zijn voorbeelden van sociaaleconomische grondrechten, net zoals het recht op ondersteuning voor personen met een handicap.[1]

Onze sociaaleconomische rechten zijn niet louter symbolisch. De overheid is verplicht om deze rechten progressief te realiseren en dus steeds beter te beschermen.[2] In principe kan de overheid zelf bepalen op welke manier ze dat wenst te doen. Naast een verplichting tot vooruitgang, houden de rechten uit artikel 23 van de Grondwet ook een standstill-verplichting in, oftewel een verbod op achteruitgang.

[1] Het recht op ondersteuning wordt in België vormgegeven door de persoonsvolgende financiering. Het PVF-decreet stelt uitdrukkelijk uitvoering te geven aan artikel 23 van de Grondwet.

[2] Dat blijkt onder andere uit artikel 2 (1) en andere bepalingen van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, waarop artikel 23 van de Grondwet is gebaseerd.

2. Wat is het standstill-beginsel en hoe kunnen we het toepassen?

Laat ons even stilstaan bij dat verbod op achteruitgang.

Vooreerst kunnen we ons de vraag stellen waar dit verbod precies vandaan komt. In artikel 23 van de Grondwet lezen we er alvast niets over.

De Toelichting van de Senaat bij deze bepaling spreekt wel uitdrukkelijk van een standstill-verplichting.[1] Artikel 23 van de Grondwet werd ingevoerd om te voorkomen dat verworven rechten zouden worden afgebouwd. In de Toelichting lezen we dan ook dat elke achteruitgang van sociaaleconomische rechten een schending van de Grondwet vormt.

Maar al snel gaf het Grondwettelijk Hof[2] een eigen interpretatie aan de standstill-verplichting. Er werden een aantal voorwaarden toegevoegd, waardoor het verbod op achteruitgang werd afgezwakt.[3]

Vandaag geldt dus niet dat elke achteruitgang verboden is. Onze 3 hoogste rechtscolleges[4] omschrijven het standstill-beginsel namelijk als een verbod voor de overheid om de bescherming van onze sociaaleconomische grondrechten aanzienlijk af te bouwen, tenzij hiervoor redenen van algemeen belang bestaan.[5] We zouden ons kunnen afvragen of deze definitie wel verenigbaar is met de filosofie van artikel 23.[6]

Om te weten hoe we deze definitie verder moeten invullen, kunnen we kijken naar de manier waarop rechters het standstill-beginsel toepassen in concrete zaken. Samengevat houden zij rekening met 3 belangrijke principes: 1) vergelijking van twee regels, 2) aanzienlijke achteruitgang, 3) rechtvaardiging.

[1] Herziening van titel II van de Grondwet, door invoeging van een artikel 24bis betreffende de economische en sociale rechten, Toelichting, SENAAT, 1991-92, nr. 100-2/3, 13.

[2] Het Grondwettelijk Hof is één van onze 3 hoogste rechtscolleges, naast het Hof van Cassatie en de Raad van State, en kan controleren of de overheid de Grondwet naleeft.

[3] Zie bijvoorbeeld Arbitragehof 27 november 2002, nr. 169/2002; Arbitragehof 14 januari 2004, nr. 5/2004.

[4] Het Grondwettelijk Hof, het Hof van Cassatie en de Raad van State.

[5] Zie bijvoorbeeld GWH 17 maart 2016, nr. 42/2016; Cass. 19 juni 2023, nr. S.22.0046.N; RvS 20 februari 2019, nr. 243.760; RvS 8 januari 2024, nr. 258.354.

[6] Zie ook https://mensenrechten.be/nieuwsberichten/het-verleden-het-heden-en-de-toekomst-van-artikel-23-grondwet.

2.1. Vergelijking van 2 regels

Het standstill-beginsel verbiedt de overheid om regels in te voeren die onze sociaaleconomische grondrechten minder goed beschermen dan voorheen. We moeten dus 2 regels met elkaar vergelijken. Concreet moet de nieuwe regelgeving worden vergeleken met de regelgeving die vlak daarvoor van toepassing was (RvS 20 februari 2019, nr. 243.760.).

Voorbeeld

Door het “experiment” in prioriteitengroep 2 kregen 1.100 personen slechts de helft van hun persoonsvolgend budget. Het was niet zeker of en wanneer zij ooit het tweede deel zouden krijgen.

Astrid krijgt door het “experiment” slechts de helft van haar budget. Zij gaat daar niet mee akkoord en stapt naar de rechtbank. Het “experiment” is een nieuwe regel, die ervoor zorgt dat Astrid maar de helft van haar budget ter beschikking gesteld krijgt. Onder de oude regelgeving zou Astrid haar volledige budget hebben gekregen op het moment dat zij aan de beurt was. De rechtbank moet deze 2 regels met elkaar vergelijken.

2.2. Aanzienlijke achteruitgang

Een tweede element uit de definitie is het verbod op een “aanzienlijke achteruitgang”. Het standstill-beginsel trekt dus een rode lijn die niet mag worden overschreden: de overheid mag onze sociaaleconomische grondrechten niet al te sterk afbouwen.

Om na te gaan of er sprake is van een aanzienlijke achteruitgang, moeten we het totale effect van de nieuwe regelgeving onderzoeken. Zo kan het zijn dat de nieuwe regelgeving op sommige punten een vooruitgang betekent, maar op andere punten een achteruitgang. De overheid moet al deze elementen in de weegschaal leggen en rekening houden met het geheel aan veranderingen dat de nieuwe regelgeving teweegbrengt.

Daarnaast moet de overheid de concrete impact van de nieuwe regelgeving evalueren. Wat betekenen de nieuwe regels voor de personen op wie ze van toepassing zijn? Een achteruitgang die op het eerste zicht niet aanzienlijk lijkt, kan dat toch zijn voor personen met een handicap, die zich per definitie in een kwetsbare situatie bevinden. Hoewel er rekening moet worden gehouden met de impact van de regelgeving op alle personen, gaan de meeste zaken voor de rechtbank slechts over één of een aantal individuen. Het is dan ook logisch dat de rechtbank aandacht schenkt aan de concrete situatie van de persoon of personen over wie de zaak gaat.

Voorbeeld

In 2021 besliste de Vlaamse overheid om de persoonsvolgende budgetten te “actualiseren”. Duizenden mensen, van wie het budget al was vastgelegd en die jarenlang op de wachtlijst hadden gestaan om het te krijgen, zagen hun budget plots dalen. Het verlies ging van zo’n 600 tot wel 10.000 euro per jaar. Enkele personen gingen erop vooruit en kregen een hoger persoonsvolgend budget. Het totale effect van de actualisering werd toch als een aanzienlijke achteruitgang beschouwd door de Raad van State (RvS 8 januari 2024, nr. 258.354).

De Raad kwam tot dit oordeel omdat het merendeel van de mensen erop achteruitging. Bovendien hield de Raad van State rekening met de kwetsbare situatie waarin personen die wachten op een persoonsvolgend budget zich bevinden.

2.3. Rechtvaardiging

Tot slot kan de overheid het bestaande beschermingsniveau soms toch aanzienlijk verminderen. Ze moet daarvoor dan wel een zeer goede uitleg hebben. Een sterke afbouw van sociaaleconomische grondrechten kan enkel worden gerechtvaardigd door redenen van algemeen belang.

De overheid moet niet enkel een goede uitleg hebben, maar de aangehaalde redenen moeten ook steunen op objectieve gegevens die voldoende zijn onderzocht. Bovendien moet uit de regelgeving blijken dat de overheid rekening heeft gehouden met de redenen die ze inroept. Ze kan niet “A” zeggen (een bepaalde reden inroepen) en in de regelgeving “B” doen (een maatregel doorvoeren die die reden niet ondersteunt).

Voorbeeld

Door een hervorming van de materiële hulpverlening aan personen met een handicap in Wallonië, moesten de gebruikers een financiële bijdrage van 2 tot 10% betalen op alle toegekende steun. De Waalse overheid gaf hiervoor verschillende redenen, zoals de noodzaak om te besparen en om de gebruikers te responsabiliseren. Volgens de Raad van State was de hervorming niet de juiste manier om deze doelstellingen te bereiken. De rechtvaardiging werd dus niet aanvaard (RvS 20 februari 2019, nr. 243.760).

Verder wordt nagekeken of het doel van de overheid niet op een andere, minder vergaande manier kon worden bereikt. Dit wordt de proportionaliteitstoets genoemd.

3. Kan de overheid nog hervormen en veranderen?

Tegenwoordig gaan er meer en meer stemmen op die pleiten tégen het standstill-beginsel, omdat het de overheid zou verhinderen om nog regels te veranderen of hervormingen door te voeren.

Dat klopt natuurlijk niet. Het uitgangspunt van artikel 23 van de Grondwet blijft de verplichting voor de overheid om onze sociaaleconomische grondrechten progressief te realiseren. De overheid moet dus vooruitgang boeken, en is vrij om te kiezen hoe ze dat wil doen. Er zijn immers verschillende manieren waarop de overheid onze sociaaleconomische grondrechten kan vormgeven. Zo moet de overheid een eigen beleid uitstippelen, bijvoorbeeld voor de organisatie van de persoonsvolgende financiering.

Een verplichting tot vooruitgang betekent logischerwijs ook een verbod op achteruitgang. Het standstill-beginsel vormt daarom een belangrijke tegenhanger van de verplichting tot progressieve realisatie.

Door de invulling die de hoogste rechtscolleges aan het standstill-beginsel hebben gegeven, blijft de bewegingsruimte van de overheid groot. De overheid kan enkel worden teruggefloten wanneer zij regels invoert die onze sociaaleconomische grondrechten te sterk aantasten, zonder dat hiervoor goede redenen bestaan.

Het verbod op achteruitgang betekent dus niet dat de overheid geen hervormingen of veranderingen meer kan doorvoeren. Het betekent wel dat die hervormingen of veranderingen aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen. De overheid moet zich aan enkele spelregels houden en moet steeds blijven bewegen in de richting van een steeds betere bescherming. Dat komt uiteraard de hele samenleving ten goede.

In de context van personen met een handicap is het bovendien belangrijk om te wijzen op artikel 22ter van de Grondwet. Deze bepaling waarborgt het recht op volledige inclusie van personen met een handicap, en moet worden samengelezen met de bepalingen van het VN-Verdrag Handicap.

Artikel 22ter van de Grondwet verplicht de overheid structurele hervormingen door te voeren om alle drempels voor personen met een handicap weg te nemen.[1] Bovendien is artikel 22ter gekoppeld aan een standstill-verplichting.[2] Regels die betrekking hebben op de sociaaleconomische grondrechten van personen met een handicap, zijn dus onderworpen aan een “dubbele” standstill. Hoewel nog geen enkele rechtbank zich hier in de praktijk over heeft uitgesproken, lijkt het verdedigbaar dat het standstill-beginsel strenger wordt toegepast in dit soort zaken.

[1] Zie ook de verplichting tot progressieve realisatie in artikel 4 (2) van het VN- Verdrag Handicap.

[2] Voorstel tot herziening van de Grondwet teneinde in titel II van de Grondwet een artikel 22ter in te voegen dat het recht van personen met een handicap op volledige inclusie in de samenleving waarborgt, Hoorzittingen en schriftelijke adviezen, SENAAT, 2019-20, 26 juni 2020, nr. 7-169/3.

4. Besluit

Het standstill-beginsel is op vlak van mensenrechten een belangrijk juridisch kader dat met de nodige kennis dient aangehaald te worden.

Voor GRIP is duidelijk dat:

• het standstill-beginsel is aangenomen om het recht op een menswaardig leven te beschermen tegen een afbouw van sociaaleconomische rechten.
• het idee dat een overheid omwille van het standstill-beginsel geen enkele verandering meer zou kunnen aanbrengen, fout is.
• veranderingen wel degelijk mogelijk zijn als men rekening houdt met de 3 toetsstenen van het standstill-beginsel:

1. de nieuwe regelgeving vergelijken met de regelgeving die vlak daarvoor van toepassing was;
2. erover waken dat er geen aanzienlijke achteruitgang plaatsvindt;
3. rechtvaardiging door redenen van algemeen belang.

• veranderingen ook steeds dienen bij te dragen tot de volledige inclusie van personen met een handicap.

GRIP in samenwerking met Timo Lehaen, april 2025